時(shí)   間： 2008年3月7日晚6點(diǎn)             地   點(diǎn)： 泉州校區(qū)可濃餐廳
主   持： 莊錫福（人文學(xué)院教授）
參加者： 張義忠（法學(xué)院教授）                 關(guān) 鍵（人文學(xué)院副教授）
           戴回天（人文學(xué)院副教授、博士）    韓 軍（人文學(xué)院科學(xué)社會(huì)主義專業(yè)博士）

      主持人：諸位，華僑大學(xué)報(bào)沙龍希望組織一次行政文化方面的討論，今天把大家請來，就是想談一談這個(gè)題目?，F(xiàn)在兩會(huì)正在舉行，大部制改革是熱點(diǎn)之一，我們可以結(jié)合這個(gè)問題來展開，這樣更有現(xiàn)實(shí)感些。請大家暢所欲言。

定義：什么是行政文化

      莊錫福：一般說來，有國家、有政府就有行政文化，它一般指行政的精神方面。中國用這個(gè)概念，但西方一般不用這個(gè)概念，而用行政哲學(xué)、行政倫理、行政生態(tài)等概念。我國上世紀(jì)80年代中期把西方的行政管理學(xué)搬過來，但當(dāng)時(shí)關(guān)注點(diǎn)主要是配合國內(nèi)的行政機(jī)構(gòu)改革。真正能結(jié)合中國實(shí)際、拿出屬于自己的有分量的東西，至少從上世紀(jì)90年代后期才開始。行政文化更是沒有受到足夠重視。1995年以前，行政文化往往只出現(xiàn)在當(dāng)時(shí)教科書某章某節(jié)的一個(gè)目中，直到中山大學(xué)夏書章教授的《行政管理學(xué)》才上升到節(jié)，第二版時(shí)又上升到章，此后出來的書基本把行政文化單獨(dú)作章，行政文化從這時(shí)才開始越來越受到重視。
      我的那本《文化視野里的當(dāng)代中國行政》認(rèn)為，行政文化就是滲透于政府公務(wù)員的行政行為、政府行政體制中的價(jià)值取向、倫理道德和思維方式，以及公民對政府行政的認(rèn)識、評價(jià)、要求、態(tài)度等之總和。
      張義忠：我很贊成莊老師說的，西方不講行政學(xué)、行政文化，只講行政哲學(xué)，西方的文化概念在學(xué)科領(lǐng)域比較淡，法律中最高層次是法哲學(xué)，西方有法哲學(xué)，但沒有法律文化這個(gè)概念。
      莊錫福：說到概念，行政文化和行政學(xué)都有廣義、狹義兩種定義。從廣義說兩者互相包含，但側(cè)重點(diǎn)不同，行政學(xué)側(cè)重研究制度和行為，行政文化則側(cè)重研究制度、行為背后的精神、理念、價(jià)值觀等。至于狹義，上述我的書用的就是狹義的。
      說到根本，政府的基本文化形態(tài)實(shí)際上是由公民文化形態(tài)決定的，而公民文化形態(tài)又取決于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。行政制度只有與這種文化形態(tài)相適應(yīng)才能夠發(fā)揮應(yīng)有的效用。很多發(fā)展中國家獨(dú)立后往往照搬其宗主國的制度、體制等，結(jié)果并沒有生效，反而一塌糊涂，原因就是脫離了本土的文化生態(tài)。引進(jìn)可以，但不能脫離國情，引進(jìn)制度要與現(xiàn)在國民素質(zhì)相適應(yīng)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行一些變革，才有可能走出合理的路子，全盤照抄，沒有一個(gè)能成功。

把脈：中國行政“問題”多多

      張義忠：我國的《物權(quán)法》在立法中有一條：“因公共利益可以征用私人土地”，曾引起法學(xué)界一片反對聲，原因在于沒有把“公共利益”界定明確，政府有可能據(jù)此濫用權(quán)力。
      關(guān)鍵：我們現(xiàn)在使用的“公共利益”沒有一個(gè)明確的界定，其實(shí)應(yīng)當(dāng)表述得具體一些，如市政工程類、公眾服務(wù)類的基礎(chǔ)設(shè)施等，僅說“公共利益”沒法界定。
      張義忠：國外的法律范圍界定相對比較明晰，中國立法理念上一個(gè)很大弊病，就是“宜粗不宜細(xì)”，語言表述上模棱兩可，乃至憲法也不例外。法國在拿破侖時(shí)代修訂的《民法典》都已經(jīng)有2000多條了，我們現(xiàn)在的《憲法》才180多條。中國文化強(qiáng)調(diào)中庸、大、統(tǒng)。
      莊錫福：我們的憲法有不少條文還是比較抽象的，特別是公民基本權(quán)利方面的規(guī)定。
      張義忠：憲法規(guī)定了一個(gè)大的原則，其他制度建設(shè)應(yīng)該跟上，我們恰恰這一塊沒有跟上。所以學(xué)者們認(rèn)為中國“有憲法，沒有憲政”。
      韓軍：實(shí)現(xiàn)憲法精神，不僅應(yīng)該有一系列可供操作的具體法律制度，而且應(yīng)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督與執(zhí)行。
      張義忠：我們的行政文化有這么一種傳統(tǒng)，產(chǎn)生錯(cuò)誤后，往往不是從自身來找原因，更多地是相互扯皮、踢皮球，政府職能界定不清。從法律上來看，缺乏一種責(zé)任文化，責(zé)任主體始終不明確，出了問題找政府，找政府哪個(gè)部門呢？找不到任何一個(gè)部門來承擔(dān)責(zé)任。我們的法律規(guī)定的主體，往往是一個(gè)大而空的主體，權(quán)力主體、責(zé)任主體是缺位的。
      莊錫福：所以我們的行政總體上呈現(xiàn)這樣一種特征：權(quán)力很大，責(zé)任很小，權(quán)責(zé)不平衡。因?yàn)闆]有問責(zé)制，我們國家出現(xiàn)問題，部門首長“引咎辭職”的是少之又少，大多是沒有人負(fù)責(zé)。
      張義忠：這里最關(guān)鍵的是沒有責(zé)任主體，沒有一個(gè)權(quán)力主體，權(quán)力主體不對民眾負(fù)責(zé)，只對上級負(fù)責(zé)。
      關(guān)鍵：我們國家“問責(zé)”這一塊問題太多，領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職只是極個(gè)別案例，大部分都是突發(fā)事件。引咎，到底是哪些過錯(cuò)？辭職，該誰辭職？日常工作中的過錯(cuò)怎么辦？要不要追究？其實(shí)一個(gè)決策失誤比突發(fā)事件的損失嚴(yán)重得多了。
      張義忠：最可怕的就是決策失誤無人承擔(dān)責(zé)任。
      關(guān)鍵：公務(wù)員法中只規(guī)定“領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行引咎辭職制度”，具體制度設(shè)計(jì)、單行條例大而空，你說制度有沒有？有，怎么實(shí)行？不知道。行政過程中的行政主體、行政責(zé)任都不夠明確，因而帶來的就是人情，情大于法，產(chǎn)生執(zhí)法不公。
      張義忠：“好人文化”是不是中國的行政文化特色？我覺得現(xiàn)在一些行政部門開會(huì)常互相夸對方、吹對方、抬對方，一團(tuán)和氣，這雖不是一種正統(tǒng)的文化，至少是一種行政的民間文化。
      戴回天：中國的具體制度設(shè)計(jì)存在很多問題是一個(gè)不爭的事實(shí)，這也是我們?yōu)槭裁床粩嗟貙χ贫纫斑M(jìn)一步健全”、“進(jìn)一步完善”的直接依據(jù)所在。而事實(shí)上西方很多好的制度，如財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，都可以借鑒，但為什么大家都想到了，就是不去借鑒呢？這值得我們深思。

探究：中國行政“問題”產(chǎn)生根源

      張義忠：我們在行政權(quán)力運(yùn)作過程中，往往沒有授權(quán)就自己授權(quán)，《行政許可法》就是這樣的背景下出來的。
      莊錫福：上世紀(jì)90年代最典型的“三亂”：亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派，就是部門自己制定法規(guī)條例而非法律許可的，
      張義忠：實(shí)際上這反映了在我們的行政文化中，部門利益的文化占主導(dǎo)地位，而為民服務(wù)的理念沒有真正深入，也沒有便民利民的意識。說到底，這是行政本位和國家本位的體現(xiàn)，而且這兩種傳統(tǒng)在中國文化里根深蒂固。
      莊錫福：這些現(xiàn)象與中國幾千年來的權(quán)力本位息息相關(guān)。
      張義忠：權(quán)力本位在現(xiàn)代社會(huì)里，如果國家自身權(quán)力運(yùn)行規(guī)則制定不好，它更容易被強(qiáng)化，為什么？因?yàn)閲艺瓶刭Y源更多，國家在資源運(yùn)作、利益調(diào)度方面，是其他任何主體不能替代的。這里有一個(gè)問題，國家權(quán)力運(yùn)作規(guī)則如何設(shè)置的問題，權(quán)力本身運(yùn)作過程中也有異化，會(huì)脫離本來目的。權(quán)力異化獲得了正常情況下不能獲得的利益，現(xiàn)在大學(xué)生就業(yè)，都想去當(dāng)公務(wù)員，看到的是一種權(quán)力異化所帶來的一種不正當(dāng)?shù)睦?，而兩者?yōu)勢通常會(huì)相互強(qiáng)化，不正當(dāng)利益的得到強(qiáng)化了不正當(dāng)權(quán)力的運(yùn)用，不正當(dāng)權(quán)力的利用又強(qiáng)化了不正當(dāng)利益。其原因就在于權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范。
      其實(shí)轉(zhuǎn)到行政文化里面，一個(gè)是權(quán)力文化意識比較淡薄，一個(gè)是國家意識、政府意識文化太強(qiáng)大，而且擴(kuò)張力很強(qiáng)，公民的權(quán)利意識、權(quán)利文化長期沒有培養(yǎng)起來，政府沒有培育，社會(huì)也沒有培育，市民社會(huì)不成長起來的話，政治社會(huì)和國家必然會(huì)無限度擴(kuò)張。
      要是一個(gè)國家真正想使行政走上長治，必須要有公民的覺醒、公民社會(huì)的成長。公民社會(huì)不成長起來，意味著政治社會(huì)可以無限膨脹，政治權(quán)力雖然制度上有約束，但現(xiàn)實(shí)中是沒有約束的。自由公民社會(huì)成長起來時(shí)，才能對行政權(quán)力形成一種約束。公民社會(huì)要建立起來，就是社會(huì)組織要強(qiáng)大。
      莊錫福：我有一個(gè)基本觀點(diǎn)，現(xiàn)在搞的新農(nóng)村建設(shè)，如果不尊重農(nóng)民的公民權(quán)利，給予國民待遇，讓農(nóng)民自己組織起來維護(hù)自己的利益，是沒辦法激發(fā)農(nóng)民偉大的歷史主體性和巨大創(chuàng)造性的。中國革命和建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)早就證明了這一點(diǎn)。不解決這個(gè)核心問題，新農(nóng)村建設(shè)是不可能成功的。
      在中國這樣一個(gè)法治傳統(tǒng)很少，人治傳統(tǒng)很深，專制主義影響很嚴(yán)重的國度，民主化制度建設(shè)顯得尤為重要。中國有些學(xué)者早就提出，應(yīng)從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)化到以制度建設(shè)為中心上來，這樣講不盡合適，因?yàn)辄h的基本路線要一百年不動(dòng)搖，但制度建設(shè)確實(shí)是我們現(xiàn)在工作的一個(gè)重點(diǎn)。

關(guān)注：“大部門體制”改革

      莊錫福：今天我們談行政文化，涉及一系列問題，我想大家不必拘泥于理論方面的探討，這次人代會(huì)一個(gè)熱點(diǎn)問題就是“大部制”問題，我們的落腳點(diǎn)可以落到大部制的討論上。
      關(guān)鍵：思想是癥結(jié)所在。實(shí)行“大部制”，合并職能相近的政府機(jī)構(gòu)，明確具體行政管理事務(wù)的管理者、責(zé)任者，避免職能交叉引起的“有了好處搶著管，沒有好處沒人管”的現(xiàn)象，便于明確職責(zé)、提高工作效能。但是這一過程必然帶來管理權(quán)限的調(diào)整，引起既得利益的重新分配。理念的轉(zhuǎn)變，是推行“大部制”的首要環(huán)節(jié)。
      張義忠：大部制的精要就是多個(gè)部門要合并，核心是有職能重疊或交叉的要合并，此外，在應(yīng)急方面，缺乏統(tǒng)一性的也要合。
      莊錫福：其實(shí)職能重疊和職能交叉還是比較技術(shù)性的問題，關(guān)鍵是愿不愿意轉(zhuǎn)變職能。汪洋到廣東擔(dān)任省委書記，高舉解放思想的旗幟，在全國還沒有一個(gè)新任首長像汪洋那樣高聲倡導(dǎo)解放思想的。大家注意一個(gè)問題，汪洋倡導(dǎo)解放思想，解放哪些方面思想呢？上世紀(jì)八九十年代的解放思想，主要是認(rèn)識問題，而現(xiàn)在主要是利益問題，實(shí)際上現(xiàn)在要進(jìn)一步推進(jìn)改革，步步都觸及到利益問題，說到底是部門、特別是部門首長的既得利益。大部制改革同樣如此。大部制改革的好處，大家不可能不知道。
      張義忠：大部制從全世界來看，行政法這一塊已經(jīng)有了初步的理念，原來的行政法是約束權(quán)力，能禁就禁，還有一些轉(zhuǎn)向追求平衡的，就是利益平衡?，F(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，很多情況下都是行政資源調(diào)控不清而導(dǎo)致的社會(huì)分配不公，導(dǎo)致很多社會(huì)問題發(fā)生，所以我們的行政法理論正在轉(zhuǎn)向。國家的大部制建設(shè)，我想應(yīng)先實(shí)現(xiàn)資源的均衡分配及利益的共享。
      莊錫福：解放后，我們的行政改革已進(jìn)行了8次，這次是第9次。三中全會(huì)以來已進(jìn)行5次，這次是第6次。由于改革沒有抓住要點(diǎn)或遇到現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系的阻礙導(dǎo)致前5次改革成效并不顯著，盡管有的聲勢浩大，比如1998年的改革。成就是有的，但終究無法跳出“精簡-擴(kuò)張-再精簡-再擴(kuò)張”這一怪圈，因此此次改革國內(nèi)外都甚為矚目，都想了解中國能做到什么程度。此次改革的關(guān)鍵問題仍是轉(zhuǎn)變職能。改革到2020年將全面到位，那么在近五年中必須邁出幾個(gè)重要步伐，才能打下較好基礎(chǔ)。因?yàn)槠渲袪可娴捷^多的問題，如政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、利益格局、冗官出路等等問題。
      戴回天：我覺得我國行政管理體制改革，應(yīng)考慮到政治體制，政治體制改革一小步，行政管理體制改革邁大步。
      張義忠：行政體制改革本身就是政治體制改革的一個(gè)組成部分，政治體制改革是繞不開行政體制改革的。
      韓軍：大部制改革的目的是通過不斷向市場和社會(huì)“讓利放權(quán)”，塑造一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代高效政府。它的意義超出了行政管理體制改革的范疇，應(yīng)當(dāng)視為存在“諸多困難和潛在風(fēng)險(xiǎn)”的政治體制改革的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。
      張義忠：中國社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)在這種狀況，出現(xiàn)大部制也是一種必然，很多問題靠某一個(gè)部門解決不了。
      關(guān)鍵：大部制實(shí)行的可行性，一個(gè)要有理論基礎(chǔ)前提，行政學(xué)理論強(qiáng)調(diào)職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置的依據(jù)、基礎(chǔ)、前提，機(jī)構(gòu)是職能的載體。機(jī)構(gòu)調(diào)整就是一種權(quán)力的再分配，阻力很大。大部制改革估計(jì)步伐不會(huì)很快，也許是一種漸進(jìn)式的改革步調(diào)。
      莊錫福：現(xiàn)在日本有14個(gè)部，美國有19個(gè)部，比我國少很多。但我們不一定要向他們看齊，因?yàn)槲覀兊慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與他們不同，我們有占主體地位的公有經(jīng)濟(jì)，有大量國有經(jīng)濟(jì)，我們?nèi)魷p到他們那個(gè)數(shù)量是不現(xiàn)實(shí)的，但也不能像現(xiàn)在這樣多。
      這一輪大部制改革要解決的首要問題還是職能轉(zhuǎn)變問題，職能轉(zhuǎn)變是前提，職能不轉(zhuǎn)變，再怎么精簡，最終還是復(fù)辟走老路。我們政府從行政價(jià)值取向來說應(yīng)是個(gè)民本政府，為民行政這是宗旨，這條不解決就沖破不了權(quán)力利益的障礙。全心全意為人民服務(wù)，就必須把人民的公共利益擺在首位，相信人民、依靠人民，還權(quán)于人民、還權(quán)于社會(huì)，這樣才有可能沖破障礙。
      關(guān)鍵：我們一直在講執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)，卻一直停留在倡導(dǎo)階段。毛澤東講“全心全意為人民服務(wù)”，鄧小平講“人民滿意不滿意，人民高興不高興，人民答應(yīng)不答應(yīng)”，江澤民講“代表最廣大人民的根本利益”，胡錦濤強(qiáng)調(diào)“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”都是在強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)，問題是這種理念是一種倡導(dǎo)，如何把它變成一種現(xiàn)實(shí)的、可操作性的制度化的東西。怎么去落實(shí)它，確實(shí)存在的問題很多，沒有一個(gè)執(zhí)行的制度保證。包括公務(wù)員的基本權(quán)利與基本義務(wù)，都是很籠統(tǒng)的，無法判定制度的運(yùn)行結(jié)果。倡導(dǎo)是一個(gè)層面，踐行是更為重要的層面?，F(xiàn)在很多官員不是“為民服務(wù)”，而是“為民作主”、“替民作主”。
      莊錫福：第二，必須牢牢樹立有限行政觀念，不能抱著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全能政府觀念。我們是人民的政府就一定要事無巨細(xì)地管人民的衣食住行生老病死嗎？一部人類史作出回答：不能是這樣的。這就涉及到基本的政府定位問題，你定位為為民的政府就必然要定位為有限的政府。政府不必要也不可能是全能的，人民也不需要這樣的政府，因?yàn)槠浔状笥诶?。原則應(yīng)該是：市場能辦的事歸市場管、社會(huì)能辦的事歸社會(huì)管、地方能辦的事歸地方管。只有市場、社會(huì)不能辦的才應(yīng)由政府管，地方不能辦的事才歸中央管。這樣管治型政府才能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。
      關(guān)鍵：做到以上哪一點(diǎn)，都是行政體制改革的重大突破。1998年政府改革，基本上把“政企分開”問題解決了。真正實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，明確權(quán)力來源、將主人與仆人的關(guān)系定位清楚，以上任何一個(gè)方面的突破，都具有歷史意義。